Quelle liberté d'action pour le cadre de la fonction publique ?

      Le sujet, qui peut aussi s'intituler "Quelle initiative pour le cadre de la Fonction publique" semble définir, de par son aspect non pluraliste, le pouvoir comme une “notion” globale. Ainsi est-il demandé d’apprécier ce que l’on nommera l’expression d’une prérogative inhérente à l’autorité, au pouvoir, en prenant soin d’intégrer notre réflexion dans un cadre juridique bien déterminé, celui de la fonction publique. 

La principale difficulté procéde de l’absence de définition d’un ou du “droit à l’initiative“. Dès lors, il est opportun de délimiter le cadre juridique dans lequel nous allons insérer notre problématique : il sera essentiellement jurisprudentiel, sans pour autant oublier les dispositions statutaires. Par ailleurs, nous définirons le cadre comme un agent disposant d’une part de responsabilités liée à sa fonction, que celle-ci soit légitimée par l’obtention d’un examen ou concours et/ou légalisée par une délégation d’autorité hiérarchique. Certains pourront, à raison, faire savoir que la légalité institutionnelle entraîne derechef une légitimité stricto sensu. Il ne serait pas négligeable de nous interroger sur la portée de la “l’acceptation collégiale” (à savoir la légitimité) des pouvoirs d’un cadre, mais nous dérivions sur une réflexion philosophique qui alourdirait (et mettrait hors sujet) notre approche du sujet. 

Ainsi nous attacherons-nous à entrevoir, dans un 1er temps, l’initiative comme positive car relevant d’un esprit participatif, pour, dans une seconde partie, nous intéresser à son (potentiel) caractère rebelle. Cette seconde partie sera l'objet d'un prochain billet, considérant les difficultés d'organisation qui sont les miennes actuellement.

Prendre l’initative est donc l’expression normale d’une prérogative fondamentale : celle qui permet de distinguer le cadre actif du cadre apathique . L’absence de tout référence expresse à cette qualité en droit de la fonction publique est source d’incertitude et, par voie de conséquence, de litiges. Les décisions contentieuses en l’espèce sont légions.

L’article 28 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations du fonctionnaire, lequel ne fait qu’entériner la jurisprudence du Conseil d’Etat (C.E. 28 janvier 1972, Fédération Générale des Syndicats de la Police C.G.T. et autres, AJDA 1972, p. 405 / CE 28 février 1979, Deschomets, R.86) prévoit que tout fonctionnaire doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique. Cete obligation s’impose aussi aux agents non titulaires (application de l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la F.P.T.). Est-ce à dire que le fonctionnaire doit attendre les ordres avant d’agir ? La réponse ne peut être donnée sans gravité (d’où l’intérêt notoire de notre réflexion), il y va de l’efficacité de l’action administrative.

Concrètement, l’inertie est certainement incompatible avec la fonction d’encadrement, mais aucun texte n’exige expressément d’un cadre qu’il fasse preuve d’initiative. Par ailleurs, si le droit disciplinaire forgé par la jurisprudence permet de connaître les attentes légitimes de la hiérarchie, il existe encore trop d’incertitude sur l’étendue réelle es compétences du cadre.

Diriger, c’est agir. Mais nul ne peut revendiquer un droit au plein exercice de ses fonctions. Trop d’initiatives tue l’initative. Celle-ci doit être coordonnée, guidée avec cohérence par le supérieur hiérarchique. Mais le chef de service n’est pas qu’un simple exécutant. Sa réflexion personnelle, son sens des responsabilités doivent être développés. Il doit se montrer capable d’impulser un projet, de le conduire à terme, de convaincre les décideurs.Aussi doit-il faire preuve d’autorité et savoir s’imposer. La décision du Conseil d’Etat du 10 février 1978 (Rischmann, R.859) définit le manque d’autorité comme justifiant une sanction disciplinaire. A l’opposé, le C.E. considère que le zèle n’est pas un motif appelant une sanction. Peut-on y déceler en l’espèce un encouragement à l’initiative ?

Monsieur Jean-Paul WAUQUIER, juriste territorial, s’est intéressé (in La Gazette des Communes…) au sujet. Il interpelle le lecteur en ces termes : “Autrement dit, devant un supérieur hiérarchique jaloux de ses prérogatives, persuadé d’être le seul maître à bord, le fonctionaire peut-il encore s’imposer ?”

Quoiqu’il en soit, le raisonnement en la matière est construit à partir du droit disciplinaire (souvenons-nous que le droit à l’initiative n’est pas une notion définie en droit de la fonction publique, et qu’il convient dès lors de porter un regard attentif sur des décisions qui nous permettront d’en retirer une sorte de substantifique moëlle, dans ce que l’initiative n’est pas, ne doit ou ne peut pas être. A contrario, des solutions peuvent procéder de ce qu’elle doit être).

S’il peut être reproché au fonctionnaire une absence de rendement et d’initiative, la matérialité de tels faits est parfois difficile à établir (C.E. 6 mars 1992, M. Podogorska, req. n° 92479). Sur ce principe, J.P. WAUQUIER estime qu’ “il n’est pas rare que les notes critiques émises en ce sens par le chef de service traduisent plutôt une hostilité à l’égard de l’agent“. En l’espèce, il se réfère (à mon avis) à la décison de la C.A.A. de MARSEILLE (allez l’OM !) du 20 mars 2001 (M. CARRE, req. n° 00MA00269).

En matière jurisprudentielle, les sanctions à l’égard du chef de service trouvent leur définition dans le manque d’esprit d’initiative, de responsabilité et d’autonomie, voire l’absence totale d’initiative et de propositions, ou une implication insuffisante dans la mise en oeuvre d’un programme d’actions. Une telle carence traduit souvent une insuffisance professionnelle. On définira la prise d’initiative comme le fait d’asseoir ses fonctions et d’affirmer sa compétence. D’une manière générale, le cadre doit s’assurer du bon fonctionnement de son service (d’où notre digression antérieure sur l’obligation d’autorité. Néanmoins, est-il nécessaire de rappeler que le rapport ne doit en aucun cas être un instrument de chantage, une sorte d’outil propre à asseoir un autoritarisme… absolue ? Nous verrons ultérieurement toute l’abjection que peu recéler une attitude caporaliste !). Mais l’agent veillera à ne pas excéder les directives données par l’exécutif. S’il dépasse ce que tolère sa hiérarchie, il pourra se retrancher derrière l’absence de définition claire de ses attributions (fiche de poste non renseignée ou non mise à jour par exemple). Dès lors qu’il n’outrepasse pas les limites de ses attributions définies ou supposées, aucune sanction n’est encourue.

Il ne peut être reproché à un fonctionnaire chef de service d’aopter un comportement autoritaire lorsqu’il s’agit de remettre de l’ordre dans son service (C.E. 5 juillet 1985, M. M., R. 223). Tel n’est pas le cas si l’autoritarisme s’accompagne d’un refus de toute concertation et d’une dégradation du climat de travail (C.A.A. NANCY 29 janvier 1998, Mme Annie DESJARDINS-MALNUIT, req. n° 94NC01779). C’est ici qu’il peut être envisagé toute la négativité d’un supérieur hiérarchique menant son équipe à la bguette au motif de la rédaction d’un rapport induit par toute “démotivation” à entrer en concertation. Certains feront savoir que toute procédure disciplinaire, engagée sur le contenu du rapport, fait l’objet, a priori de sa convocation, d’un débat contradictoire. Mais que devient-il d’un rapport faussement caractérisé si la partie demanderesse de sanction est absente lors dudit débat ? La réponse se trouve certainement dans la présence d’un fonctionnaire cadre de direction s’inquiétant de l’exisence d’une telle manoeuvre au sein même de ses services. La fonction publique compte des hommes valeureux, n’en déplaisent à certains ! Ainsi en est-il de tout cadre qui, lors de la définition d’un rapport, se préoccupe de la part de harcèlement moral que celui-ci peut laisser transpirer…

L’excès de zèle est parfois sanctionné (C.A.A. MARSEILLE 26 octobre 1999, Ministre de la Justice c/CROUZET, req. n°99MA00148). C’est donc le caractère excessif qui est ici considéré, puisque nous avons vu précédemment que le zèle n’est pas motif à sanction. L’appréciation du juge est donc souveraine. Une sanction est admise dans le cadre du manquement aux obligations de discrétion professionnelle suite à la prise d’une initiative soit malheureuse, soit dont le cadre n’aurait pas rendu compte. Dans le cas où elle révèle une imprudence grave, il s’agit d’une faute personnelle détachable du service.

Notre prochaine approche du dossier nous mènera vers l'aspect négatif que peut recouvrir le "droit" à l'initiative. Pour les plus pressés d'entre vous (s'il y en a), je vous renvoie sur ce billet, certes incomplet mais auquel je donnerai suite ici même.

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